【遼寧高院】公安機關對企業以涉嫌虛開增值稅專用發票立案之后刑事判決之前，稅務機關又以同一事實以偷稅為由對被申請人作出罰款的行政處罰決定，程序是否合法？

國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局、大連信諾億貿易有限公司稅務行政管理(稅務)再審審查與審判監督行政裁定書

遼寧省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）遼行申490號

再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局。住所地：大連經濟技術開發區金馬路286號。

法定代表人：徐葛明，該局局長。

委托代理人：張科，遼寧法大律師事務所律師。

委托代理人：安慧中，遼寧法大律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：大連信諾億貿易有限公司。住所地：大連經濟技術開發區金馬路169號億鋒現代城大廈金瑪五金機電城一樓8-2號。

法定代表人：趙成雙，該公司經理。

再審申請人國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局與被申請人大連信諾億貿易有限公司稅務行政處罰一案，不服遼寧省大連市中級人民法院（2019）遼02行終315號行政判決，向本院申請再審，本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局申請再審稱：1、二審判決認定再審申請人作出的行政處罰決定程序違法，沒有明確法律依據。2、二審判決認定再審申請人作出的行政處罰決定在實體上缺乏法律依據，存在錯誤。公安機關立案主體與稅務機關處罰主體并不一致。3、在現行法律體系之下，倘若二審法院裁判規則被普遍使用，這將對行政執法的效率和公正性帶來巨大影響。4、在現行法律體系之下，稅務機關應當依照相關法律之規定作出，并且必須作出行政處罰決定。綜上，二審法院以程序違法，實體上缺少法律依據為由判決撤銷案涉行政處罰決定沒有法律依據，其判決結果是錯誤的，應予以撤銷。與此同時，二審判決所確立的相關規則若被普遍使用，將對行政執法造成嚴重影響。請求撤銷二審裁判，依法再審。

本院經審查認為，本案爭議的焦點為公安機關對大連信諾億貿易有限公司以涉嫌虛開增值稅專用發票立案之后刑事判決之前，再審申請人又以同一事實以偷稅為由對被申請人作出罰款的行政處罰決定，程序是否合法？現刑事判決已判處被申請人罰金，并對直接責任人處以有期徒刑，再審申請人之前作出的罰款處罰實體上是否具有法律依據，應否判決撤銷的問題。

《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發【2011】8號）第一條第三項規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件應當移交案件的全部材料，同時將案件移送書及有關材料目錄抄送人民檢察院。行政執法機關在移送案件時已經作出行政處罰決定的，應當將行政處罰決定書一并抄送公安機關、人民檢察院。未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免于刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。根據以上規定，可以說明在程序上有關人身權和財產權處罰的刑事程序，優于行政程序，對于涉嫌構成犯罪的行為在公安機關已經決定刑事立案的情況下，行政機關針對同一違法行為原則上不得先行作出行政處罰，而應當在司法機關作出最終處理之后再決定是否給予行政處罰。本案中，公安機關已經對被申請人涉嫌虛開增值稅專用發票的犯罪行為進行立案，且再審申請人知曉這一事實，在此情況下，再審申請人未經等待司法機關的最終處理結果，針對同一違法行為先行作出罰款的行政處罰，屬于程序違法。關于再審申請提出的公安機關的《立案決定書》載明的是對“趙成雙”個人立案偵查的觀點，結合公安機關的《關于對大連泰鑫貿易有限公司等企業虛開增值稅專用發票進行稅務處理的函》及刑事判決書的內容可以看出，公安機關的立案決定是對被申請人單位及直接負責的主管人員及趙成雙涉嫌虛開增值稅專用發票犯罪行為進行立案，再審申請人的該觀點不成立，本院不予采納。關于再審申請人主張的根據《中華人民共和國行政處罰法》第28條第二款“違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金”的規定，恰恰可以說明在法院判處罰金之前，行政機關可以作出罰款的行政處罰，只是需要在法院判處罰金時做相應折抵一節，因該條規定的是刑事罰金如何折抵行政罰款的問題，但行政機關作出的罰款決定必須是依法作出的?！缎姓谭C關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條第三款規定“依照行政處罰法的規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件之前，已經依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時依法折抵相應罰金”，即行政機關在公安機關接受涉嫌犯罪案件前已依法作出的罰款，可以依法折抵相應罰金，而本案公安機關立案在先，當時稅務機關未作出處罰決定，不符合該條規定的情形?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十八條第二款關于折抵的規定，與前述關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見第一條第（三）項及行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定第十一條第三款的規定并不沖突，故再審申請人的該項主張于法無據，本院不予采納。關于大連市金州區公安分局出具的函件，無論該函件中的稅務處理是否包含稅務行政處罰、稅務機關的行政處罰權系來源于法律法規的明確規定，不受公安機關函件的約束。

事實上最高人民法院針對山東省高級人民法院《關于棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務局稅務行政處罰一案的請示》，于2008年9月19日作出的（2008）行他字第1號《關于在司法機關對當事人虛開增值稅專用發票罪立案偵查之后刑事判決之前，稅務機關又以同一事實以漏稅為由對同一當事人能否作出行政處罰問題的答復》，對上述問題作了明確的解答，其中第二條規定，稅務機關在發現涉嫌犯罪并移送公安機關進行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰。刑事被告人構成涉稅犯罪并被處以人身和財產的刑罰后，稅務機關不應再作出罰款的行政處罰。第三條規定，如當事人行為不構成犯罪，在公安機關應將案件退回稅務機關，稅務機關可依法追究當事人的行政違法責任。根據該答復意見在被申請人的案涉違法行為已被公安機關立案偵查的情況下，再審申請人未經等待司法機關的最終處理結果，即針對同一違法行為先行作出罰款的行政處罰，屬于程序違法?，F大連市金州區人民法院以被申請人犯虛開增值稅專用發票罪，判處被申請人罰金，并對其直接負責的主管人員趙成雙判處有期徒刑。根據該答復意見第二條的后半段及第三條的規定，稅務機關不應對被申請人進行罰款，因此再審申請人的案涉行政罰款決定在實體上也缺乏法律依據，依法應予撤銷。關于再審申請人主張的山東棗莊案與本案不同的觀點，無論是稅務機關立案后移送公安機關還是公安機關立案后向稅務機關轉交案件線索，兩案的關鍵點是相同的，即都是在公安機關已經立案偵查的情況下，稅務機關又針對同一違法行為作出罰款的行政處罰，因此山東棗莊案的裁判要旨即“稅務機關在發現涉嫌犯罪并移送公安機關進行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰；行政執法機關將案件移送公安機關立案偵查后又以當事人涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，屬行政程序違法，缺乏法律依據，依法應予撤銷”，對本案是具有參考意義的。關于再審申請人主張的刑事罰金低于行政罰款的數額會削弱對違法行為的打擊力度的意見，刑事處罰是對當事人的違法行為作出的最嚴厲的制裁措施，除了罰金可能還會判處限制人身自由，并不能簡單地按照罰款金額來衡量是否過罰相當的問題，這也是法律規定行政機關不得以行政處罰代替刑事處罰的立法目的所在。

綜上，再審申請人國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局作出的案涉稅務行政處罰決定書程序違法，缺乏法律依據。二審法院予以撤銷并無不當。

再審申請人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回國家稅務總局大連經濟技術開發區稅務局的再審申請。

審判長　　劉少方

審判員　　閆勁松

審判員　　李　蕊

二〇二〇年九月十五日

書記員　　欒　晶